La communication institutionnelle

Quelle communication entre les porteurs de projet de création d’une école et les institutions ? La principale difficulté est de comprendre l’architecture administrative française et les principes qui la gouvernent.

A cette fin, il est important de détenir quelques règles fondamentales afin de décrypter le « mille feuilles » institutionnel. Il ne s’agit pas à travers cet article de rédiger un traité de droit public ou de droit administratif mais de comprendre les logiques qui régissent les rapports entre les porteurs de projet et les différentes institutions afin d’établir une bonne communication. 

En démocratie, les élus élaborent des normes qui traduisent une politique et une administration composée de fonctionnaires et d’agent du service public qui sont chargés de les mettre en œuvre. Pour construire ces politiques, il y a un dialogue entre les élus, l’administration et des instances de concertation comme les organisations professionnelles, les organisations non gouvernementales ainsi que les associations que l’on regroupe sous le terme de « Société Civile ». Ces concertations interviennent à chaque étape de la création des textes. Ces textes créent les droits  pour les citoyens et la base légale qui fondera la décision de l’institution administrative.

Les services de l’Etat (Préfecture, Education Nationale, DREALE, DDPP…), des collectivités locales (Communes, Conseils Départementaux, Conseils Régionaux), de leurs groupement (Syndicats Intercommunaux, RPI, EPCI etc…), ou les organisations professionnelles à travers notamment les chambres consulaires (Chambres de Métiers, de Commerce et d’industrie, Chambre d’Agriculture) sont chargés de les mettre en œuvre à travers des décisions administratives individuelles.

Ces décisions se traduisent par un acte administratif signé par un élu (collectivité locale ; chambre consulaire) ou une autorité administrative en réponse à une demande (dossier administratif) déposée par un pétitionnaire dans les conditions fixées par le législateur. Ces institutions sont également garantes de l’accès et de l’exercice des droits individuels (liberté d’entreprendre, liberté d’association, liberté d’enseignement…), elles ont donc une obligation d’impartialité, d’informatio, voire de conseil auprès du pétitionnaire afin qu’il puisse bénéficier de ses droits. Elles doivent également s’assurer du respect des règles notamment pour assurer l’ordre public ainsi que la sécurité des biens et des personnes. Pour ces raisons, de nombreux textes instaurent une concertation obligatoire entre les différentes institutions et  la « société civile »(les associations notamment) et un formalisme exigeant dans la demande déposée par le pétitionnaire. 

Le schéma et les relations entre les différents acteurs sont complexes et ne doivent pas être niés. Une bonne communication nécessite donc que le porteur de projet sache parfaitement où il est en est dans son projet car il conditionnera la nature de sa demande et sa communication auprès des instituions. A travers cette approche, nous pouvons définir 3 types d’interlocuteurs au sein des institutions…

1) Les instances de concertation

Ils en existent de nombreuses sous des formes variées (Conseil de quartier, groupe de concertation, association de parents d’élèves, association chargé de la prévention des risques naturels, sociaux etc. …)

De nombreux textes imposent la mise en place d’instance de concertation et de consultation concernant des projets notamment en matière de procédure d’urbanisme ou d’autorisation. D’autres sont à l’initiative des élus qui souhaitent conforter leur décision en concertant l’ensemble des acteurs concernés.

Ces instances prennent la forme de commissions composées de différentes administrations concernées qui émettent des avis pour éclairer les décisions (exemple Commission de sécurité, commission d’attribution de logement/locaux etc..). Ces commissions comprennent généralement des associations en fonction du sujet  notamment les associations des consommateurs,  de parents d’élèves, de l’environnement, de prévention des etc…) Ces instances émettent des avis souvent consultatifs mais leurs avis peuvent être déterminantes dans l’instruction d’un dossier.

2) Les personnes de l’administration qui instruisent

Ils veillent à la conformité de la demande, à la procédure et à la norme. Il s’agit pour l’administration d’assurer l’accès des droits des personnes dans un principe d’égalité (toutes les personnes ont les mêmes droits devant l’application de la règle) et de la légalité de la décision (conformité de la décision à la règle).

Elles agissent selon une procédure formalisée et écrite. Il s’agit principalement des services des collectivités locales (Mairie, Communauté de Communes, Métropole, Conseil Régional, Conseil Départemental) et des services déconcentrés de l’Etat (Inspection Académique, DREAL, DIRECCT, DRAC, DRA…).

Dans de nombreux domaines, l’instruction de la demande nécessite une instruction conjointe et conforme entre plusieurs administrations. Ces instructions nécessitent donc du temps et des délais variés (d’un minimum de 2 mois à plusieurs années).  Ils interviennent conjointement dans de nombreux domaines  notamment en matière d’urbanisme ou d’autorisation d’activités.

Ces services préparent la décision des décideurs

3) Les décideurs

Elles détiennent le droit d’accorder ou de rejeter une demande. Il s’agit d’un élu pour les collectivités locales ou leurs groupements (Maire ou adjoint par délégation, Président Conseil Régionaux, Départementaux, Syndicats Intercommunaux, Métropoles etc.) ; Elus au sein des organisations professionnelles… ou d’un fonctionnaire (Préfet, Sous-préfet, Recteur, Services Fiscaux …).

Elles prennent leurs décisions sur la base de l’instruction conduite par l’administration.

Leurs décisions sont soumises aux principes:

• de l’égalité d’accès au droit (toutes les personnes disposent des mêmes droits)
• de légalité (si elles remplissent toutes les conditions légales pour en disposer)

Néanmoins, c’est à la personne qui demande l’exercice d’un droit d’apporter tous les éléments qui conditionnent son exercice (qualification des enseignants, mesures prises en matières de sécurité, bonne mœurs, ordre public, diplômes du dirigeant etc…)

En réponse, la décision d’autorisation devrait donc être la règle et elle est parfois présumée après un certain délai (exemple permis de construire).

La décision de rejet doit être motivée et reposée sur les données factuelles issues de l’instruction notamment sur les avis que pourraient émettre les instances de concertation. A défaut, le pétitionnaire pourra demander son annulation devant les tribunaux administratifs.

Au-delà du formalisme, pour l’administration, il s’agit avant tout de rendre intelligible et compatible la demande du porteur de projet à un processus administratif où l’administration doit identifier le porteur de projet,  vérifier qu’il respecte toutes  les conditions nécessaires à l’exercice de son droit.

Afin de construire sa stratégie de communication, de nombreux outils existent et sont maintenant disponibles sur internet, la difficulté est de savoir les utiliser de façon opportune.

Un projet et la gestion au quotidien d’une école sont des taches complexes et soumis à de nombreuses réglementations régissant des domaines particulièrement sensibles liés à l’éducation et la protection de l’enfance.

Ces sujets attirent donc une attention particulière des autorités administratives et des différentes institutions qui auront à évaluer le sérieux et la capacité des personnes à assumer  les responsabilités d’un tel projet.

Au regard de ce constat, il convient d’arrêter une stratégie à chaque étape du processus de décision entre le porteur de projet et les institutions qui suivra les différentes étapes de l’idée au projet.

De l’idée à la création

Au départ de ce chemin, il y a d’abord une communauté d’individus avec une intention de créer ou qui au quotidien gère une école.  A cette fin,  ils s’entourent de collaborateurs et sont en relations avec des professionnels et des administrations. En fonction de leurs besoins, ils vont aller à la recherche d’informations auprès de professionnels et des différentes administrations  afin que l’instruction des demandes et les instances de décisions se déroulent dans les meilleures conditions.

Cette logique conduit à penser la stratégie de communication par cercles concentriques:

1. Le premier cercle concerne la communication entre les porteurs de projets
2. Le second concerne la communication entre cette communauté et les personnes avec qui elle est en relation au quotidien pour ses activités: les fournisseurs, les parents et également les voisins, les associations de quartier qui composent l’environnement où l’école devra s’intégrer.
3. Enfin, le troisième cercle est composé des différentes institutions. Elles seront concertées à chaque étape de ce parcours afin de les informer de la démarche, recueillir des informations pour constituer le dossier qui sera le premier acte qui engagera la procédure auprès de l’administration et des instances de décisions.

1) Le premier cercle

La première étape de la stratégie de la communication débute par un acte constitutif de la communauté de projet.

La communication dans le premier cercle doit permettre à l’institution d’identifier le porteur de projet, ses objectifs et son organisation

De l’idée au projet, il y a un long processus de maturation de réflexions, de rencontres avant que le projet aboutisse. Pour ces raisons, afin de respecter les aspirations initiales entre les membres fondateurs du projet, il est nécessaire d’écrire les règles, une charte éthique qui régiront les rapports et les différends entre les personnes.

Quelles sont les raisons de notre engagement dans ce projet ? Souhaitons nous créer une activité lucrative ou non ? Notre école sera religieuse ou laïque ? Comment seront prises les décisions ? Comment et qui présentera le groupe ?

Des questions simples mais essentielles qui fixent un cadre de référence qui conditionnera les différentes étapes du projet en dehors de toutes règles juridiques.

Il s’agit de fixer les objectifs, les moyens et les règles qui régiront les relations entre les membres de la communauté et entre la communauté et les tiers dont les institutions. Ce cadre apporte une cohérence et exprime une volonté structurée. Ce document exprime cette volonté structurée. Il ne veut pas dire que les personnes ont les compétences nécessaires pour mettre en œuvre leur projet mais il indique les raisons et les objectifs que les membres se sont fixés, les moyens, la méthode mises en place et comment elles se sont organisées pour atteindre l’objectif qu’elles se sont fixés.

Ce n’est plus une idée, mais un document qui servira de préalable au questionnement juridique pour définir le statut le plus approprié et  les moyens à mettre en œuvre. (Association pour une activité non lucrative ou société pour des activités lucrative, apport, donation…)

Il formalise l’idée pour le traduire en projet. L’idée devient intelligible pour  son entourage et auprès des tiers qui agissent dans ce domaine (association de parents d’élèves, de quartiers, etc…) Il permet de construire une communication afin d’informer et d’enrichir la démarche.

De ces travaux, il découlera le statut juridique de la structure.

Le statut juridique du projet retenu définira l’objet social, le siège et l’organisation de l’école. Ce statut crée une personne morale dont  les représentants seront les seuls habilités à dialoguer avec les institutions.

L’identification et l’organisation des porteurs de projet doit faire l’objet d’une présentation sous forme d’un document qui sera remis aux différents interlocuteurs.

Pour les structures bénéficiant déjà d’une structure juridique, il sera nécessaire de présenter un dossier avec les statuts de l’association avec une présentation des représentants légaux et un organigramme fonctionnel et hiérarchique des personnels avec leur fiche de poste.

Cette organisation formalisée est essentielle. A défaut, la complexité des tâches à accomplir et la multiplicité des interlocuteurs vont conduire très rapidement la confusion et la perte de crédibilité du projet et des personnes qui le portent.

Etre organisé, traduire cette organisation à travers des documents et un cadre juridique traduisent une volonté qui dépasse le stade d’une simple idée. Ils confortent l’institution dans le sérieux et la crédibilité du pétitionnaire qui le saisi pour connaitre ses droits et également ses obligations attachées à ses droits.

Les connaitre, ne signifie pas auprès de l’administration que les pétitionnaires aient toutes les compétences pour les exercer.

Pour ces raisons, il sera nécessaire de rechercher ces compétences au sein d’un second cercle

2) Le second cercle

Le second cercle du porteur de projet doit lui apporter les compétences nécessaires pour dialoguer avec les institutions.

Les compétences sont mobilisables soit bénévolement, soit au titre de membre actif de la structure, soit à titre de salarié, soit auprès des professionnels indépendants qui factureront leurs prestations.

Disposer des personnes ayant des compétences et des qualifications d’enseignant ou de pédagogue nécessaires à tous projets d’école est une évidence. D’autres compétences sont incontournables et sont dans les faits obligatoires. Ils sont mobilisables très en amont et interviennent souvent gratuitement lors de la création, car les porteurs de projet représentent des clients potentiels une fois l’établissement ouvert.

L’expert-comptable : Il est l’homme du chiffre et du droit. Il vous apportera de nombreux conseils en matière juridique notamment concernant les statuts des régimes fiscaux de votre structure ou en matière de droit du travail ainsi que pour élaborer votre plan de financement et vos comptes d’exploitation prévisionnels.

L’assureur : Toutes les activités y compris par des bénévoles doivent être couverte par une assurance. Dans ce cadre, les assureurs sont de bons conseils pour connaitre précisément les conditions d’exercice de vos activités donc des conditions de couverture des risques par votre assureur.

Le banquier : Les flux financiers y compris au sein de structure de bénévoles doivent transités par un compte bancaire.

Enfin, en matière immobilière, les notaires sont des acteurs incontournables dans la rédaction des actes (baux) ainsi que pour toutes les questions ayant trait à l’immobilier y compris concernant les autorisations d’urbanisme.

Avoir une présentation du projet et s’être entouré de compétences sont les premiers piliers de la stratégie afin d’engager un dialogue crédible et constructif avec les différentes institutions.

3) Le troisième cercle

Le troisième cercle est composé des relations avec les différentes institutions.

Elle est nécessairement évolutive et différente à chaque étape du projet, de la nature de la demande et du niveau de l’interlocuteur institutionnel.

II ne faut pas se tromper d’objectif dans chaque étape du processus de décision de l’institution.

C’est une communication par nature écrite où les rencontres individuelles ne servent qu’à éclairer ou compléter une sollicitation écrite.

Les services instructeurs sont sollicités pour obtenir une information pour connaitre les conditions d’exercices et la procédure pour accéder à ses droits. Puis pour constituer le dossier qui sera soumis aux instances de concertation et de décisions

Les différentes instances de concertation seront rencontrées en préalable pour exposer le projet et recueillir leurs avis afin de faire évoluer le projet initial.

Les élus et les différentes instances de décision seront la dernière étape du processus afin de présenter les démarches qui ont été engagées par le porteur de projet et afin de conforter l’instruction du dossier qui fondera leurs décisions

Prenons l’exemple du permis de construire…

Le service d’urbanisme est saisi pour obtenir les formalités et les procédures d’obtention du permis de construire et du statut des ERP. Le porteur de projet constituera les pièces de son dossier qui seront les éléments constitutifs de sa demande qui sera instruite par ce service pour être présenté à l’autorité (le maire ou sn adjoint).

A cette fin, il sollicitera les avis des différentes instances concertées pour l’instruction du permis exemple, le SDIS concernant les installations de sécurités envisagées, la DDPP et la DREAL sur les mesures d’hygiènes de l’établissement qui seront mises en œuvre, la gendarmerie ou la police concernant les questions de sécurité de l’établissement et de stationnement, les associations de quartier, des parents d’élèves ou  des instances en charge de la prévention contre la maltraitance ou le communautarisme etc. afin d’impliquer le maximum de personnes autour du projet et ainsi dans l’instruction du permis.

A l’issue de ces rencontres,  une entrevue avec le maire ou de son adjoint en charge des affaires scolaires ou de l’urbanisme sera organisée avec les représentants officiels de la structure qui porte le projet d’école. L’objet sera de présenter l’ensemble des démarches engagées autour du projet et notamment le permis de construire. Un dossier de présentation complet, reprenant l’ensemble des démarches lui sera remis et intégrera une copie du dossier du permis de construire.

L’autorité disposera des avis des services instructeurs et des instances de concertations afin d’assoir sa décision.  Votre rencontre, votre présentation et vos documents infirmeront ou confirmeront l’instruction déjà engagée par l’administration. 

Il est important de rappeler que les décisions de ces autorités sont soumises à des règles et doivent respecter les principes de l’égalité d’accès au droit et de légalité.

Les décisions de refus doivent être motivées et sont toujours contestables devant la juridiction administrative. Ces procédures doivent être considérées comme un ultime recours avec les institutions afin de reconnaitre ses droits dont elles sont les gardiens.